Klimaargumentasjon i Heathrow-dommen

Av Hans Morten Haugen

Publisert 26. oktober 2020

En kompleks sak knyttet til en ny Heathrow-rullebane – der anken er akseptert av britisk Høyesterett – fortjener oppmerksomhet også i Norge der spørsmålet om ny rullebane på Gardermoen er en parallell. I tillegg kan vi spørre om klimaargumentasjonen i Court of Appeal også har relevans for det norske klimasøksmålet som skal opp i Høyesterett (plenum) i november.

Saken går under navnet Plan B Earth, Friends of the Earth and Hillingdon Council and others v. Secretary of State for Transport, og dokumentene kan finnes her: http://climatecasechart.com/non-us-case/plan-b-earth-v-secretary-of-state-for-transport.

Kort om bakgrunnen

Mandatet til den såkalte flyplasskommisjonen, nedsatt i 2012, var å “examine … additional capacity to maintain the UK’s position as Europe’s most important aviation hub.” I sluttrapporten fra Kommisjonen i 2015 ble Heathrow North-West Runway (NWR)-løsningen anbefalt, selv om miljøinngrepene ville bli mindre ved ett av de to alternativene: Extended Northern Runway (ENR) ved Heathrow og Gatwick Second Runway (LGW-2R). Anbefalingen ble støttet av den britiske regjeringen.

Da dette ble kjent – omtrent samtidig med at britiske myndigheter forberedte ratifikasjon av Parisavtalen – valgte flere aktører deriblant fem lokalmyndigheter: Hillingdon, Wandsworth, Richmond upon Thames, Windsor and Maidenhead, og Hammersmith and Fulham, å reise søksmål. Saksøkerne var også to miljøorganisasjoner, Plan B Earth og Friends of the Earth, samt en privatperson (som ikke var med på den videre prosessen).

Vurderinger og høringer fulgte i 2017, framfor alt i Parliaments Committee on Climate Change, som er etablert med mandat fra Climate Change Act, vedtatt samme dag (26. november 2008) som Planning Act. I denne sammenhengen er det relevant at parlamentskomiteen i 2016, i tilknytning til Parisavtalen, hadde vedtatt å ikke «set new UK emissions targets now.» Ambisjonene om 100% utslippskutt, altså 0-utslippsmål, ble vedtatt av komiteen i 2019.

Den 26. juni 2018 lanserte regjeringen, konkret Secretary of State for Transport (Transportministeren) den såkalte Appraisal of Sustainability: Airports National Policy Statement (ANPS). ANPS er et rammeverk, og faller innenfor EUs direktiv om miljøkonsekvensutredning av planer og programmer (2001/42/EC, SEA-direktivet); først når ut selve utbyggingen av prosjektet nærmer seg vil utbyggerne måtte foreta ytterligere miljøkonsekvensutredninger for å oppfylle kravene i EUs direktiv om miljøkonsekvensutredninger av prosjekter (2011/92/EU, som endret av 2014/52/EU, EIA-direktivet) for slik å oppnå en utbyggingstillatelse (Development Consent Order).

Klimahensyn vant ikke gjennom i High Court of Justice (1. mai 2019)

De fire søksmålene ble behandlet samlet, og Domstolen fant i alt 22 påstander («grounds»); og at kun tre av disse kunne behandles «permission to proceed» (avsnitt 667).

Den første som ble vurdert var nr. 8 («sub-grounds» 8.1 and 8.2); vedrørende habitater som er regulert av EU-direktiv 92/43/EEC. Her fant domstolen at Gatwick-alternativet ville «result in fewer types of impact …» (avsnitt 364).

Den andre var nr. 9, som vedrørte miljøkonsekvensutredning under SEA-direktivet, mer bestemt artikkel 5(1)-(2) om krav til miljørapporter. Også her var det to «sub-grounds»: 9.1, som omhandler forholdet til andre planer og 9.2, om vurderingen av vesentlig påvirkning på områdene var god nok.

Den siste var nr. 10, som omhandlet «not carrying out the required statutory consultation with an open mind.»

Disse tre påstandene var knyttet til søksmålet fra de fem lokalmyndighetene (boroughs). De klimarelaterte påstandene, som ikke ble behandlet i førsteinstansen, fantes i nr. 11-16 (fra de to miljøorganisasjonene) og 22 (fra privatpersonen), og sistnevnte argumenterte primært ut fra Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), konkret artikkel 8 (familieliv) og artikkel 1 i første tilleggsprotokoll (eiendom).

Gjennomslag for klimahensyn hos Court of Appeal (27. februar 2020)

I gjennomgangen av ankedomstolens dom tar jeg ikke for meg påstandene knyttet til habitater eller EMK (som ikke vant fram), men tar for kun meg det saksområdet hvor saksøkerne fikk gjennomslag, nemlig at klimavirkningene ikke var tatt tilstrekkelig inn i prosessen.

De to miljøorganisasjonene valgte hver sin bestemmelse fra 2008 Planning Act, og begge fikk gjennomslag. Plan B Earth viste til Section 5(8), som sier:

The reasons must (in particular) include an explanation of how the policy set out in the statement takes account of Government policy relating to the mitigation of, and adaptation to, climate change.

Her er det særlig formuleringene «takes account of» og «Government policy» som er relevante. Jeg vil først kommentere «Government policy». Den andre miljøorganisasjonen, Friends of the Earth, argumenterte mot å bruke Section 5(8) som rettsgrunnlag (avsnitt 191):

... expressly distanced himself from the submissions of Plan B Earth based on section 5(8), accepting the relevant policy was no more and no less than that set out in the Climate Change Act…

Dette betyr at myndighetspolitikk (relevant policy) kun omfatter forpliktelser som var lovhjemlet på det aktuelle tidspunktet, slik Friends of the Earth forsto det. Court of Appeal var imidlertid enige med Plan B Earth – og uenige med Friends of the Earth – og fant en rekke skriftlige og muntlige uttalelser fra Transportministeren om Storbritannias forpliktelser til å etterleve Parisavtalen (avsnitt 209-214 i dommen). Konklusjonen i dette spørsmålet var (avsnitt 224): «The concept of policy [jn Planning Act Section 5(8)] is necessarily broader than legislation.»

Friends of the Earth baserte sine påstander på Planning Act Section 10(3) om bærekraftig utvikling, som sier (utdrag): «the Secretary of State must (in particular) have regard to the desirability of … mitigating …climate change…» Court of Appeal fant at prosessen fram mot offentliggjøringen av ANPS i 2018 ikke hadde ivaretatt SEA-direktivet fordi effektene på etterlevelsen av Parisavtalen ikke var tilstrekkelig vurdert (avsnittene 235-237 og 244-247 i dommen). Friends of the Earth vant også gjennom på et annet punkt: Betydningen av å ta i betraktning ikke-CO₂-virkninger etter 2050. Avsnitt 258, som bygger på en føre var-tenkning, fortsetter med at «scientific uncertainty is not a reason for not taking something into account at all, even if it cannot be precisely quantified at that stage.»

Etterlevelse kan sikres med prosessuelle, ikke materielle grep

Selv om dommen fra Court of Appeal er viktig, er det samtidig verdt å merke seg hva den sier om hvordan Transportministeren kan gå fram for å sikre etterlevelse av Parisavtalen. I avnitt 231 i dommen heter det: «We repeat that the duty in section 5(8) does not even require the executive to conform to its own policy commitments, simply to take them into account and explain how it has done so.» Det er med andre ord bare nødvendig å vise mer inngående hvordan de ulike «committments» er tatt høyde for, men ikke å reelt sett etterleve disse. Videre heter det i en drøfting av «relief» i avsnitt 280:

… the appropriate form of relief … will be to declare the designation decision unlawful and to prevent the ANPS from having any legal effect unless and until the Secretary of State has undertaken a review of it in accordance with the statutory provisions…

Det er altså slik at dersom ANPS blir gjenstand for en tilstrekkelig gjennomgang i tråd med lovverket, vil den kunne tre i kraft. Det er ikke gitt at denne gjennomgangen trenger å innebære reell politikkendring, men bare at man foretar gode nok vurderinger og viser disse vurderingene.

Anken fra Heathrow Airport Ltd, avgitt 27. februar 2020, og Supreme Courts aksept

Samme dag som dommen fra Court of Appeal ble avsagt kom en anke til Supreme Court fra Heathrow Airport Ltd som en «interessert part», og med Friends of the Earth, Plan B Earth, WWF-UK, Transportministeren og Arora Holdings (sistnevnte er eiendomsutvikler, med sterke interesser i Heathrow NRW-løsningen) som ankemotparter. Grunnen til at WWF-UK er med i anken er at WWF ble akseptert som partshjelper; deres argumentasjon handlet primært om FNs Barnekonvensjon, ikke EMK. Privatpersonen, som tidligere hadde løftet fram menneskerettighetsforpliktelsene ut fra EMK, var ikke blant ankemotpartene. Det er for meg uklart hvordan en anke – som viser til spesifikke avsnitt i dommen – kunne fremmes samme dag som dommen ble avsagt av Court of Appeal.

I saken for Supreme Court ble fem påstander fremmet. Disse er relatert til: (i) Planning Act Section 5(8); (ii) Planning Act Section 10(3); (iii) SEA-direktivet; (vi) manglende utredning av klimagassutslipp, inklusive etter 2050; og (v) rettsvirkninger. Den 6. mai 2020 vedtok Supreme Court å ta anken til behandling. Jeg er ikke kjent med når saken vil komme for domstolen.

Har den britiske saken relevans for det norske klimasøksmålet?

Heathrow-dommen handler om saksbehandling som ikke tok inn hensynet til Paris-avtalen, og hva som skal forstås som governmental policy. Det norske klimasøksmålet handler om hvilket vern av miljøet som kan leses ut av Grunnloven § 112, og hvor klare føringer denne bestemmelsen gir for politiske vedtak. Sakskompleksene er derfor ulike. Likevel mener jeg at det er iallfall tre forhold som er verdt å reflektere rundt i spørsmål om mulig relevans Heathrow-dommen har for det norske klimasøksmålet.

For det første: Tidspunktet for tiltakene. Selv om 23. konsesjonsrunde bygde på en lengre prosess, basert på vedtak i Stortinget om åpning av Barentshavet Sør-øst (Innst. 495 S (2012-2013); Meld. St. 36 (2012 –2013) i tråd med petroleumsloven § 3-1, skjedde utstedelsen av lisensene 18. mai 2016. Dette var fem måneder etter at Parisavtalen ble vedtatt og tre uker etter at regjeringen sendte forslaget om norsk ratifikasjon til Stortinget (Prop. 115 S (2015–2016)). I dokumentene til og prosessen i Stortinget i forbindelse med åpningsvedtaket i 2013 var klimahensyn lite vektlagt. Nærheten til vedtakene om Parisavtalen taler for at klimahensyn iallfall burde vært sterkt vektlagt da saken om lisensutstedelse kom opp, etter at implikasjonene av Parisavtalen var kjent.

For det andre: Vekten på avstemminger i respektive parlamenter. Dommen fra Borgarting lagmannsrett viser på s. 29 til sju komiteinnstillinger i Stortinget, og omtaler at disse er «blitt avvist med bredt flertall …» Minoritetsandelen var ikke sentral i avstemningen om den foreslåtte ANPS i Underhuset (415 stemmer mot 119). Snarere blir utfallet av ANPS-avstemmingen presisert slik i Court of Appeal, avsnitt 35: «It is not suggested in these proceedings that the fact that there was such approval has any legal significance.» I den britiske dommen blir altså et mindretall i Parlamentet vurdert som å ikke ha rettslig betydning; noe av dette kan tilskrives den anglosaksiske common law-tradisjonen, men er uansett verdt å merke seg. Det er vanskelig å vite hva en mer inngående utredning av særlig klimakonsekvenser ville ha betydd for avstemningsresultatet i begge parlamenter. Det som er verdt å merke seg er Planning Act Section 5(8) som sier at vurderingene «must (in particular) include an explanation of how the policy set out in the statement takes account of Government policy relating to the mitigation of, and adaptation to, climate change.» Denne oppstiller sterkere krav enn hva som følger av ordlyden i petroleumsforskriften Kap 2a, § 6c, b) om «redegjørelse for … forholdet til … relevante miljømål … og hvordan disse er tatt hensyn til.»

For det tredje: Framtidsperspektivet. Framskrivingene har lengre tidshorisont i dommen fra Appeals Court. I dommene fra Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett er det bare henvist til 2030-målet; det er ingen eksplisitt henvisning til 2050. Ideelt sett burde en dom om oljeutvinning ha et tidsperspektiv med temperatur-, politikk- og andre framskrivinger til minst 2100, men det uttrykte tidsperspektivet i Borgarting lagmannsrett stanser ved 2030.

Norsk forening for miljørett

Org.nr. 918812075